近日，自然资源部印发《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（以下简称《意见》）。作为“千万工程”迭代升级的重要平台抓手、农村土地制度的重大改革创新，全域土地综合整治自诞生以来就备受社会关注。《意见》的出台，意味着这项改革已从部分地区试点向全国层面全面推开。

       全域土地综合整治工作是利民利国、利乡利城的大事和好事。如何将好事真正办好？《意见》在释放政策利好的同时，对全域土地综合整治的定位使命、实践路径、规范运行等难点、痛点、热点问题，给出了明朗答案。作为落实党的二十届三中全会关于完善城乡融合发展体制机制、深化土地制度改革决策部署的一项重大举措，全域土地综合整治聚焦解决发展中的空间矛盾问题，在规范规则下有序转动空间“魔方”，对优化国土空间布局、服务乡村全面振兴发挥着重要的支撑服务作用。

       “魔方”为何转

       回溯国内外土地整治的发展历史，土地整治在不同时期、不同发展阶段服务不同目标，承载发挥不同功能作用。虽然内涵不断深化拓展，但其作为空间治理重要工具的内核本质、基本功能始终不变。就像转动“魔方”一样，土地整治的本质是归并地块、土地重划。通过对土地利用结构和权属进行合并或重组，土地布局得以更加合理，土地利用效率得以提升，一体化解决经济、文化、社会、生态等发展中的空间优化问题。

       “土地整治要通过工程技术与方法来实施，但其核心不是工程建设，而是对土地利用布局和利用方式的调整优化。”业内专家认为，土地整治具有再规划和工具性的突出特点，因此一直被作为解决乡村地区乃至城市发展空间矛盾的最主要工具。新时期以来，面向中国式现代化的空间治理对土地整治提出了新任务、新要求。党的十九大以来，国家实施乡村振兴战略。2018年6月印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出，“统筹开展农村地区建设用地整理和土地复垦，优化农村土地利用格局，提高农村土地利用效率”。2022年党的二十大报告提出“建设宜居宜业和美乡村”。2024年中央一号文件要求，学习运用“千村示范、万村整治”工程经验，有力有效推进乡村全面振兴。 　　面对农村地区强劲的用地需求，建设用地却总量大而分散、不好用，“人、地、钱、产”亟待破解。

       2022年，我国首部“多规合一”的国家级国土空间规划——《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》印发。随着各级国土空间规划陆续完成编制审批，国土空间详细规划要从原来仅面向建设空间转为面向更广阔空间、更全面要素、更复杂主体落地实施。2019年，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国范围部署启动全域土地综合整治试点。该通知明确了全域土地综合整治的重点任务是农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，并从允许合理调整永久基本农田、节余建设用地指标可在省域范围内流转两方面，提供政策杠杆。

       截至2024年7月，自然资源部支持25个省稳妥有序推进实施356个以乡镇为单元的试点，支持浙江宁波、广州从化、福建泉州、广西崇爱高速公路沿线和浙江跨乡镇等探索开展不同尺度试点。此外，各地结合地方实际需求，自行组织开展省级试点。五年来，全域土地综合整治保护农耕肌理，留住乡韵乡愁，释放发展空间，助力乡村振兴；修复生态基底，改善人居环境，深化制度改革，共享土地红利，已经成为优化空间布局、推进乡村建设、服务乡村全面振兴的重要平台。 

       “魔方”如何转

       全域整治既有政策红利，也守底线红线 　　五年后，全域土地综合整治站在新的历史起点上。党的二十届三中全会提出，进一步全面深化改革要更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效。要运用“千万工程”经验，健全推动乡村全面振兴长效机制。

       转动“魔方”，有规则有章法。全面、协调、有序、动态的系统观，是全域土地整治的核心理念。守正与创新、活力与秩序必须兼顾。相较以往以增加耕地为主的“单兵突进”式土地整治，全域土地综合整治有五个显著特征。《意见》在总结试点经验基础上，系统集成改革举措，提升整体治理效能，为城乡融合发展、乡村全面振兴提供更精准的政策供给。《意见》做足系统性文章。明确了全域土地综合整治工作的总体要求、实施路径、实施内容和实施保障，要求充分发挥全域土地综合整治的平台作用，以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，综合运用相关政策工具。纵观《意见》，各项制度相互兼容、环环相扣，增强了政策取向一致性。抓住关键环节，突出问题导向，充实了改革含金量。比如，《意见》对全域土地综合整治的实施单元划分、国土空间规划衔接、实施方案审批等提出了具体要求，为各地开展工作提供了清晰路径。

       据自然资源部国土空间生态修复司副司长李建中介绍，《意见》针对农村地区空间布局无序化问题，允许在保持“三区三线”和空间布局总体稳定的前提下，结合国土空间规划对土地开发利用方式进行局部微调、统筹优化。针对耕地碎片化问题，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，推动实现布局优化，助力农业现代化建设。针对土地资源利用低效化问题，统筹实施建设用地整理，提升土地资源配置效率和节约集约利用水平，推进宜居宜业和美乡村建设。

       《意见》规定，可将整治区域内的拆旧地块作为一个整体，按照增减挂钩项目相关规定打包审批、统筹实施，产生的指标统筹使用，确有节余的还可纳入省级管理平台在省域范围内调剂。此外，按照国家统一部署开展农村集体经营性建设用地入市工作的，可结合整治工作将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市。针对生态环境退化问题，统筹实施农村地区山水林田湖草沙一体化保护和修复。对已划入生态保护红线范围的耕地、被生态保护红线围合的零星破碎、以开天窗形式保留的永久基本农田，在符合要求的前提下，可以逐步调整到生态保护红线以外。全域土地综合整治既释放政策红利，也必须严守红线底线。2023年4月，自然资源部办公厅印发通知，要求全域土地综合整治试点必须严守底线规范开展，切实防止因实施不当出现突破底线等问题。

       “魔方”靠谁转

 　　试点探索过程中，部分全域土地整治试点因不具备实施条件而退出。“这充分说明，开展全域土地综合整治是有门槛的。全域土地综合整治是一些地区到一定阶段的自下而上的发展需求，而不是国家自上而下安排的硬性任务。”业内专家表示。从“要我干”，到“我要干”，意味着全域土地综合整治工作的驱动力发生了重大改变，管理政策也应该进行相应调整。这是《意见》将全域整治从试点向全国全面推开的一个重要背景。

 　　《意见》特别关注群众权益保障的制度设计，对更好发挥群众主体作用和保护群众合法权益提出了明确要求。在确定整治区域环节，对划入实施单元内的村庄，要在取得村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意后，才可纳入整治区域。在制定实施方案环节，要切实发挥专业机构、本地村民作用，确保方案体现村民意愿、具有实用性。方案编制完成后，要充分征求所涉及村庄的村民意见，并取得农村集体经济组织或村民委员会同意。在项目实施环节，对当地群众可直接参与的，鼓励群众以投工投劳等方式参与实施工作。在项目验收环节，鼓励吸收当地群众代表参与验收，增强群众认同感。涉及永久基本农田调整的，调整后的永久基本农田位置要及时向社会公布，接受群众监督。

 　　建立“全方位”的权益保障机制，坚持农村基本经营制度不动摇，尊重集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权现状，把握好土地经营权流转集中、适度规模经营的度。维护农民宅基地使用权等不动产权利，对于群众确有需求的可将分散居住、基础设施保障不足或有地质灾害避险需要的零星房屋引导搬迁到村庄集聚区。对于涉及村庄撤并的，要符合党中央、国务院有关要求，并做好社会稳定性评估和风险监测评估。不得违背村民意愿开展合村并居、整村搬迁，严禁违背群众意愿搞大拆大建、强制或变相强制农民退出宅基地，也不得强迫农民“上楼”。拆旧建新中，必须妥善安置好群众生产生活，涉及拆除群众住房的，要确保先安置、再拆旧。发挥现有土地经营权主体的积极作用，并保障其参与权和合法权益。

        建立高效有力的保障机制，按照“省负总责、市级监管、县乡实施”的原则，建立健全工作机制。充分发挥基层群众、专家、智库、土地经营权主体和新型农业经营主体的作用，培育乡村特色产业。通过财政支持、金融支撑、社会投入、政策驱动等多渠道统筹资源，落实资金保障，防止形成新的地方隐性债务。一方面，全域土地综合整治中应该正确处理政府与市场的关系，政府要有所为有所不为。另一方面，未来全域土地综合整治在严守门槛和底线的前提下，可以继续通过优化空间布局和政策支持的叠加，更好地保障乡村振兴用地。专家建议，全域土地综合整治中地类转换、用地计划、产权调整可以实行整体审批，最终形成“以耕地保护为引领、以关键核心指标为手段、以空间布局协调为目标、以用途精细管控为指引”的协同机制。